Verfassungsrechtlicher Maßstab: Das Alimentationsprinzip!

Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Beamten zu messen sind, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG – dem Alimentationsprinzip. Art. 33 Abs. 5 GG enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums.

Die Besoldung stellt kein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen dar. Sie ist die Gegenleistung des Dienstherrn für die lebenslange Verpflichtung des Beamten, seine volle Arbeitskraft und Persönlichkeit in den Dienst zu stellen und die Dienstpflichten nach Kräften zu erfüllen. Die amtsangemessene Alimentation bildet die Voraussetzung und Rechtfertigung für Treuepflicht und Streikverbot; beide sind „untrennbar miteinander verbunden“ (Rdn. 49). Im Zusammen­wirken mit dem Lebenszeitprinzip dient das Alimentationsprinzip vor allem der Sicherung einer unabhängigen, leistungs­fähigen und rechtsstaatlichen Verwaltung. Das Berufsbeamtentum „sichert [...] das Prinzip der freiheitlichen Demokratie gegen Übergriffe [...] ab“ (Rdn. 52).

Prüfungsmaßstab

Bei der Umsetzung des Alimentationsprinzips verfügt der Gesetzgeber über „einen weiten Entscheidungsspielraum“, sowohl hinsichtlich Struktur als auch Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung „nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen“ (Rdn. 55).

Angesichts der zentralen Bedeutung des Alimentationsprinzips prüft das Bundesverfassungsgericht jedoch, ob die gesetzgeberische Ausgestaltung dem Gebot der amtsangemessenen Alimentation gerecht wird. Die Grenzen des Gestaltungsspiel­raums sind überschritten, wenn die Be­soldung „im Hinblick auf Zweck und Gehalt des Alimentationsprinzips evident unzureichend ist“ (Rdn. 56).

Das BVerfG konkretisiert nun seine Rechtsprechung zur amtsangemessenen Alimentation und legt dabei einen drei­stufigen Prüfungsmaßstab fest:

1. Erster Schritt: 
Gebot der Mindest­besoldung (­Vorabprüfung)

Es ist zunächst zu prüfen, ob die Besol­dung überhaupt ein Mindestniveau (absolute Untergrenze einer verfassungs­mäßigen Besoldung) erreicht – also ob der Grundgehalt so hoch ist, dass Besoldete und deren Familie existenzsichernd leben können. Dies ist nur der Fall, wenn das Einkommen die Prekaritätsschwelle von 80 Prozent des Median-Äquivalenz­einkommens erreicht. Wird die Mindestbesoldung unterschritten, liegt allein hierin ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip; einer Fortschreibungsprüfung bedarf es in diesem Fall nicht mehr.

Grundsicherungsniveau als Maßstab aufgegeben

Die in der Rechtsprechung des BVerfGs bisher vorgenommene Prüfung am Maßstab des Grundsicherungsniveaus (15-prozentiger Abstand) wird insoweit fortentwickelt. Ein Rückgriff hierauf bringe „nicht hinreichend zum Ausdruck, dass die Alimentation des Beamten und seiner Familie etwas qualitativ anderes ist als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung“ (Rdn. 73). Die Besoldung knüpft vielmehr an die besondere Pflichtenstellung des Beamten an und ist „nach der Bedeutung des (statusrechtlichen) Amtes zu bemessen“.

Median-Äquivalenz­einkommen

Das Median-Äquivalenzeinkommen wird nach der OECD-Äquivalenzskala auf Grundl­age des Mikrozensus ermittelt, ­einer jährlich durchgeführten, repräsen­tativen Erhebung des Statistischen Bundes­amts zum Haushaltsnettoeinkommen. Die Daten sind im Internet beispielsweise auf dem gemeinsamen ­Statistikportal der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder allgemein verfügbar. Die Bezugsgröße für die Bemessung der Mindestbesoldung ist eine vierköpfige Familie, die aus dem Beamten, seinem Ehegatten und zwei Kindern, von denen eines jünger als 14 Jahre ist, besteht, deren alleiniges Einkommen im Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 3 MZG die Besoldung – einschließlich der Familienzuschläge für den Ehegatten und die ersten beiden Kinder – ist. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass die Besoldung so ausgestaltet sein soll, dass eine vierköpfige Familie „amtsangemessen unterhalten werden kann, ohne dass es weiterer Einkommens­quellen bedarf“ (Rdn. 70). In die Berechnung fließen neben dem Grundgehalt alle allgemein gewährten Bezügebestandteile ein; abzuziehen sind Steuern sowie Kosten der Kranken- und Pflegeversicherung, hinzuzurechnen ist das Kindergeld.

2. Zweiter Schritt: 
Fortschreibungs­prüfung (­regelmäßige Anpassung)

Der Gesetzgeber muss bei der Fortschreibung der Beamtenbesoldung nicht nur die Mindestbesoldung als Untergrenze einhalten, sondern auch die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, den Lebensstandard sowie Bedeutung, Verantwortung und Rang der Ämter angemessen berücksichtigen. Ob dies geschehen ist, prüft das Bundesverfassungsgericht in einer zweistufigen Gesamtschau: Zunächst wird anhand belastbarer volkswirtschaftlicher Daten die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung ermittelt und ein systeminterner Besoldungsvergleich vorgenommen. Anschließend werden diese Ergebnisse unter Einbeziehung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien bewertet.

Erste Stufe

Zunächst wird die Entwicklung der Besoldung mit maßgeblichen Vergleichsgrößen gegenübergestellt. Die bisherige Praxis, lediglich lineare Erhöhungen zu betrachten, ist unzureichend, da sie Sonder- und Einmalzahlungen ausblendet und Umgehungen ermöglicht. Eine exakte Berechnung ist erforderlich, da die bloße Prozentbetrachtung „nicht hinreichend präzise ist“ (Rdn. 79). Das Gericht stellt daher auf eine indexierte Vergleichsmethodik mit festem Basisjahr 1996 ab.

Die Besoldungsentwicklung ist mit drei volkswirtschaftlichen Indizes zu vergleichen:

• Tariflohnindex: Eine Abweichung von mindestens 5 Prozent gegenüber den Tarifergebnissen des öffentlichen Dienstes ist ein „wichtiges Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsprinzips“ (Rdn. 82). Maßgeblich ist das tatsächliche Jahresbruttoentgelt einschließlich Sockelbeträgen und Einmalzahlungen.
• Nominallohnindex und Verbraucherpreisindex: Auch hier gilt eine Abweichung von mindestens 5 Prozent als Indiz für eine unzureichende Alimentation, insbesondere zum Schutz vor Kaufkraftverlust.

Hinzu tritt als vierter Parameter ein system­interner Besoldungsvergleich auf Grundlage des Abstandsgebots. Dieses verlangt eine nachvollziehbare Staffelung der Besoldung. Ein unmittelbarer Verstoß liegt vor, wenn die Abstände zwischen Besoldungsgruppen in fünf Jahren um mindestens 10 Prozent „abgeschmolzen“ sind. Ein mittelbarer Verstoß besteht, wenn in unteren Besoldungsgruppen die Mindestbesoldung unterschritten wird, da dies das gesamte Besoldungsgefüge infrage stellt und ein „insgesamt konsistentes Besoldungssystem“ mit neuem Ausgangspunkt erfordert.

Auf einen föderalen Quervergleich mit Bund und Ländern kann verzichtet werden, da dessen Erkenntnisgewinn gering und der Aufwand „nicht gerechtfertigt“ ist.

Zweite Stufe

Die Ergebnisse der ersten Stufe sind mit weiteren alimentationsrelevanten Kriterien zusammenzuführen. Sind mindestens zwei Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung verfassungswidriger Unterbesoldung; ein dritter Parameter ist hierfür „nicht mehr erforderlich“ (Rdn. 96). Kommt der Gesetzgeber seiner Darlegungslast nicht nach, „erstarkt die Vermutung der Verfassungswidrigkeit zur Gewissheit“ (Rdn. 97).

Neben quantitativen Aspekten sind qualitative Kriterien zu berücksichtigen. In der Besoldung muss sich „die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln“. Sie ist Voraussetzung dafür, dass sich Beamtinnen und Beamte „ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen“ können.

Über die quantitativen Parameter hinaus hat der Gesetzgeber qualitative alimentationsrelevante Kriterien zu ermitteln und zu bewerten. In der Besoldung muss sich „die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln“.

Zu den relevanten qualitativen Kriterien zählen insbesondere:

• Ausbildung und Beanspruchung der Amtsträger,
• die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte,
• Entwicklungen im Bereich der Versorgung, da Besoldung und Versorgung Teil eines einheitlichen Alimentationssystems sind,
• sowie das Niveau der Beihilfeleistungen, Einschnitte im Beihilferecht wirken sich unmittelbar wie eine Besoldungskürzung aus.

3. Dritter Schritt: 
Rechtfertigungsprüfung für ­Ausnahmen

Abweichungen von den Mindest- oder Fortschreibungsanforderungen sind nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig. Haushaltslage oder Konsolidierungsziele allein rechtfertigen keine Einschränkung der amtsangemessenen Alimentation; erforderlich ist vielmehr ein schlüssiges, in den Gesetzgebungsmaterialien nachvollziehbares Haushaltskonzept mit klaren Sparzielen, konkreten Maßnahmen, Zeitplan und gleichheitsgerechter Lastenverteilung.

Welche Auswirkungen hat die Entscheidung für die Besoldung in Bayern?

Inwieweit diese Rechtsprechung Konse­quenzen für die Besoldung in Bayern hat, wird derzeit geprüft. Das Finanzministerium ist zu dem Schluss gekommen, dass die bayerische Besoldung auch den neu aufgestellten verfassungsrechtlichen Maßstäben über alle Besoldungsgruppen, Familien- und Ortskonstellationen hinweg genüge. Dies gelte sowohl für die Vergangenheit als auch für das laufende Jahr.

Angesichts der Komplexität der Materie sowie der einzubeziehenden Parameter und die zudem noch unterschiedlichen Regelungslagen, lassen schnelle Schlussfolgerungen nicht zu. Der BBB wird hierzu eigene Prüfungen vornehmen. Wir werden weiter informieren!